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千载昊:英国受益所有权监管经验及启示

发布时间:2018-11-26内容来源:未知 点击:

挖掘受益所有人(Beneficial Owner,BO),提高法人透明度,是防止不法分子利用复杂所有权和控制结构的企业从事洗钱、逃税、腐败和恐怖融资等非法活动的重要手段。受益所有权的认定不仅是反洗钱金融行动特别工作组(Financial Action Task Force on Money Laundering,FATF)第四轮互评估和G20高度关注的重点,也是公认的难点。英国率先将法人透明度纳入国际议程,在2013年8月八国集团峰会上,与其他各国达成《厄恩湖宣言》,确定了法人透明度规则。2016年4月,英国与法国、德国、意大利和西班牙联合宣布开展企业受益所有权信息的跨国自动交换,并呼吁经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development,OECD)尽快携手FATF共同起草受益所有人登记的统一国际标准。在2016年5月举行的伦敦反腐败峰会上,英国再次重申提高法人透明度的承诺。作为FATF成员国之一,我国受益所有权监管刚刚起步,研究英国监管经验,对我国完善受益所有权制度具有借鉴意义。

英国受益所有权监管经验

通过立法堵塞监管漏洞。一是修改《2006公司法》(2016年4月生效),确保重要控制人(People with Significant Control,PSC)(英国《2006年公司法》的“重要控制人”与FATF建议框架内的“受益所有人”含义相同。在本文中,涉及《2006年公司法》内容的运用“重要控制人”来阐述)概念符合国际要求,明确了法人识别重要控制人的责任。根据修订后的法令,自2015年5月26日起,英国公司将不得发行不记名股票,现有持有者则必须在9个月内将不记名股票转换成记名股票,并计入公司的股东名册。为防止公司董事在公司管理上的不透明,新法令还要求自2016年10月起禁止施行委任新公司董事制度。二是修改《2015年英國小企业与雇佣法》,要求在英国注册的公司,有限责任合伙企业(LLP)和欧洲社会组织(SE)都要获取和掌握受益所有人信息,并明确了注册和披露义务。三是制定了《2016年重要控制人员登记条例》,要求法人确认对公司有重大控制权的人,并对如何在公司登记簿和公司注册处(Companies House)记录相关信息给予指导。四是为打击腐败官员利用跨国壳公司洗钱,2017年4月英国发布了《外商所有权登记》,要求在英购买地产或参与中央政府采购的境外公司,需要申报这些房产以及竞标境外公司的受益所有人,不提供受益所有权信息的企业不得参与投标。五是为完善反洗钱受益所有权监管立法,英国制定了新的《2017年反洗钱,恐怖主义融资和转移款项(支付者信息)条例》(2017年7月生效,以下简称《条例》),加强了义务机构在客户尽职调查中对受益所有权的识别工作。

明确受益所有人定义及判断标准。《2006年公司法》第21A部分对公司重要控制人给予了明确的阈值标准(见表1)。所有公司(在受规管市场上市的公司除外)都必须在公司登记薄和公司注册处登记和保存重要控制人记录。针对“重大影响或控制”,英国专门发布了《关于对公司具有“重大影响或控制”的法定指导意见》(2017),从“控制权利”和“施加影响”两方面列举了若干例子。如某人对公司业务有关的决定拥有绝对控制权,可能表现在修改公司业务性质或计划;任命或罢免首席执行官;修改利润分配计划和相关激励机制等。如某人对公司实施重大影响,可体现为虽然不是董事会成员,但其观点会影响董事会决定或其建议总是被持有公司大多数投票权的股东所遵循或采用等。

确保信息充分、准确、及时和透明。在充分性方面,英国需要重要控制人在公司登记薄上填写详细信息,主要包括重要控制人姓名、出生日期、国籍、通常居住国家,州或部分地区、服务地址、常住地址、成为重要控制人的日期、符合重要控制人的条件等。对于条件(i)和(ii),还要求确定他们的股份和投票权级别(大于等于25%,不足50%;超过50%,不足75%;75%以上)。即使在曾经的“避税天堂”英属维尔京群岛,也出台了《2017年最终受益所有权安全搜寻系统法案》,要求在其岛上设立的公司要获取和保存受益所有人资料。

为确保信息的准确性,英国要求公司实体和受益所有人确保注册信息的准确性,即使公司没有受益所有人,也要将事实录入登记簿。英国还要求在公司登记簿和公司注册处使用正式的措辞,并给出了用词参考。对提供虚假信息的个人将被处以刑事处罚。而且,在注册成立时和每年年底,法人还需要向公司注册处提交包含受益所有人信息的年度报告。

在及时性方面,英国要求在公司注册处和公司登记簿的信息必须保持最新。公司注册处提供了9个官方表格,当重要控制人信息发生变化时,需重新填写相关表格。如果公司确认或有合理理由相信重要控制人信息发生变化时,该公司必须通知该人,并及时更新。公司必须在知道情况变化的14天内在重要控制人登记簿中输入新的信息,并在14天内将这些信息提供给公司注册处。英国还要求拥有重要控制人的公司需要至少每12个月向公司注册处提交一份重要控制人信息的“确认声明”。对不及时提供信息的个人,将通过限制其股份或投票权等方式,以确保他们提供。为确保信息质量,如果法人未能遵守调查、获取和更新的重要控制人信息等法定义务,法人及其失责的公司高级管理人员将会被判处两年以下有期徒刑或罚款或两者兼有。

确保客户尽职调查有效落实。英国要求金融机构能够识别每个法人实体的受益所有人以及资金来源,从而最终避免其不经意地被滥用为洗钱或恐怖融资通道的风险。《条例》规定,当法人客户由另一人实际拥有或控制时,义务机构在建立业务关系或进行交易前需要确定受益所有人,并采取合理措施核实受益所有人的身份,使有关人员确信知道受益人是谁。当义务机构已经采取所有办法仍未能识别出受益所有人或无法确定识别到的个人是否为受益所有人时,相关人员可将高级管理人员作为受益所有人。同时,必须记录所有为识别受益所有人所进行的工作。英国对欧洲经济区国家,以及在日本、瑞士、美国等相关证券交易所上市的公司豁免识别受益所有人,并列出了市场清单。义务机构可以查询公司注册处的信息来核实受益所有人情况,但是不得将查询的信息作为核实受益所有人的唯一措施。也就是说对受益所有人信息的客户尽职调查,义务机构仍需基于风险为本的原则继续履行其反洗钱和反恐怖融资职责。在适当情况下,需进行客户尽职调查的机构(主管当局、金融情报机构、信贷公司、金融机构等),可以获取受保护的受益所有权信息。

对我国的启示

建立受益所有权基础法律体系。我国法律体系里没有明确的受益所有人或受益所有权的表述。对“受益所有人”的范围、判断标准、识别措施等做出明确规定是在2017年10月的《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》中,由于受益所有人概念出现的时间相对较晚,文件法律位阶相对较低,相关登记、保存等工作尚需补充完善,实际执行时存在一些困难。而对于可能被滥用的无记名股票和名义股东,目前我国《公司法》允许发行无记名股票,但暂没有规定来披露无记名股票的受益所有人,也未要求名义股东向公司和登记注册部门披露实际出资人身份。建议根据FATF标准和英国监管经验,修改相关法律规章制度,增加提高法人透明度的法定机制。如修改《反洗钱法》,明确受益所有人定义,制定受益所有权管理办法或操作细则,明确受益所有权信息登记、豁免、保存、查询、使用和保密要求;修改《公司法》,从企业管理角度要求法人登记、保存和及时更新受益所有权信息,完善股东登记制度,明确和规范无记名股票和名义股东的受益所有人信息披露义务。制定相关指引,针对“重大影响或控制”、多層所有权法人实体的受益所有权识别难点等,做出相关解释和说明。

建立与完善信息登记与共享机制。我国反洗钱和税务部门要求义务机构登记受益所有人信息,但作为我国企业登记注册机构的工商管理局,还未将法人受益所有人信息纳入注册登记范围。建议工商部门在企业注册登记时,增加对受益所有权信息的收集与核实,方便金融机构、税务机构等部门相互验证信息的准确性。我国反洗钱已要求银行业金融机构登记保存的受益所有人信息报送中国人民银行征信中心营运管理的相关信息数据库。建议

表1 重要控制人判定标准在征信体系数据库基础上,有效整合工商、税务、证券等相关部门掌握的有关信息,扩充系统信息内容。赋予相关主管部门足够的权限,确保主管部门能够及时获取工商注册部门,特定非金融机构和职业、税务机关、资产登记部门(房产、车辆、股票)等部门的受益所有权信息,并可以及时识别可能掌握受益所有权信息的金融机构。同时,平衡个人隐私和信息公开的关系,赋予金融机构和其他相关部门不同的查询权限。

提升义务机构识别能力。在商事简化改革背景下,透过法人复杂的层次结构,真正掌握客户关系、了解受益所有人信息成为义务机构工作的难点。目前,我国义务机构把全国企业信用公示系统作为核实受益所有权的主要渠道。虽然该系统在一定程度上整合了工商登记部门和一些行政监管部门掌握的信息,但仍然存在一些缺陷,如股东信息在2014年1月1日只公示有限责任公司股东姓名或名称,不再显示出资比例。建议义务机构在与法人建立业务关系时,能够采取多种方式核实与印证受益所有人身份,一是从企业提供的公司章程、股东名单、股权结构图等基本信息中推断;二是从政府、工商部门以及其他职能部门官方网站或数据库,第三方信息平台等进行综合判断;三是从机构内部资源信息,如反洗钱黑名单、关联客户数据库、交易量和交易对手等,辅助发现和识别受益所有人信息。

加强国际合作和情报交换,各国政府间的双边或多边互助协议,开启了金融信息交换的大门。FATF要求各国提供法人基础信息和受益所有权信息方面的国际合作,为外国主管部门获取由本国相关部门掌握的基础信息及受益所有权信息提供便利渠道。在税务领域,我国2014年9月在G20层面承诺将实施OECD制定的金融账户涉税信息自动交换标准,并将于2018年9月实施首次对外交换,迈出了信息交换的第一步。建议我国在反洗钱合作框架内,积极响应G20、OECD组织要求,借鉴国际税收自动交换标准,建立和完善与各国反洗钱主管部门间的受益所有权信息交流机制,制定受益所有权信息跨国交换标准,明确交换企业类型、信息交换程序和时间等内容。

(作者单位:中国人民银行沈阳分行)

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